大公国际：首个省级专项债券“自审自发”方案落地
来源：市场资讯
2025年3月，湖南省率先发布《推进地方政府专项债券项目“自审自发”试点实施方案》（湘政办发【2025】7号）（以下简称《湖南方案》），旨在贯彻落实国务院《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发【2024】52号）（以下简称《意见》）要求，通过“三方联审”、“四库管理”等创新机制，全面推进专项债券项目“自审自发”试点，成为首个落地的省级试点方案，或为我国地方政府专项债券管理改革提供有益借鉴。
一、《意见》核心内容和意义
地方政府专项债券作为我国财政政策的重要工具，在扩大有效投资、推动经济高质量发展中发挥了关键作用；但传统专项债券管理模式存在审核链条长、资金使用效率低、债务风险累积等问题。2024年12月，国务院办公厅发布的《意见》首次系统性提出“负面清单+正面清单”双轨管理机制，并启动“自审自发”试点改革，标志着专项债券管理进入以“放权、提质、增效”为特征的新阶段。
（一）核心内容
1．实行“负面清单+正面清单”双轨管理机制
实行“负、正面清单”双轨管理机制，扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围。投向领域负面清单：明确禁止完全无收益项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、商业房地产开发等领域申请专项债券，首次以清单形式划定政策边界，压缩地方政府盲目投资的制度空间。资本金使用正面清单：将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施纳入专项债券用作项目资本金范围；以省份为单位，将资本金比例上限由25%提升至30%，显著增强专项债券的杠杆效应。
2．审核权限下放、发行节奏加快
在10个试点省份及雄安新区推行“自审自发”模式，省级政府可直接审核项目清单并组织发行，无需再报国家发展改革委和财政部审批，中央保留备案权，项目审核周期缩短，加快专项债券发行进度。对“自审自发”试点地区以外的省份，建立“常态化申报、按季度审核”机制，非试点地区项目申报频次由年度集中申报改为季度滚动申报，提升项目储备与资金需求的匹配度。
3．优化资金分配、实现精准支持
根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配专项债券限额，以“资金跟着项目走”为基准，优先支持在建项目、重大战略项目及资金效益高的领域，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。
4．强化预算平衡、省级政府兜底
建立“项目储备、审核、发行、使用、偿还”全流程闭环管理，引入“一案两书”标准化模板（即项目实施方案、财务评估报告、法律意见书），强化中介机构责任。首次提出省级政府兜底偿债责任，要求通过资产处置、预算资金调配等方式保障还款，防范系统性违约风险。
5．强化全流程管理、落实偿债保障
建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险。建立专项债券偿债备付金制度，严格落实专项债券项目主管部门和项目单位责任，保障专项债券偿债资金来源。
（二）政策意义
1．提升财政资金配置效率
通过审核权下放，缩短项目申报周期，缓解“资金等项目”矛盾。通过负面清单和正面清单的清晰界定，前者管理压缩低效投资空间，后者引导资金向新质生产力领域集中，明确专项债券支持领域，提升财政资金配置效率。
2．压实责任主体
中央从“直接审批者”转向“规则制定者”与“风险监督者”，地方政府需对项目质量、资金使用和债务偿还负全责，倒逼地方政府提升项目谋划能力与风险防控水平。
3．服务国家战略升级
通过专项债券支持新质生产力、战略性前瞻性新兴产业基础设施和传统设施智能化改造等重点领域，补足短板，助力经济结构转型升级。通过额度分配向国家重大战略地区倾斜，专项债券成为区域经济协同的重要融资工具，助力打破资源流动壁垒，提升经济循环效率。
二、湖南省试点方案的核心创新与制度突破
2025年3月，湖南省率先发布《湖南方案》，是湖南省为贯彻落实国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的重要举措，旨在通过“三方联审”、“四库管理”等创新机制，全面推进专项债券项目“自审自发”试点，构建覆盖“借用管还”全生命周期管理机制，推动地方经济高质量发展。
（一）工作机制创新：三方联审与四库管理
1．“三方联审”责任分工明确
湖南省明确发展改革部门、财政部门、项目主管部门对专项债券项目进行“三方联审”，即发展改革部门审核项目合规性，重点排查负面清单项目，确保立项程序完备；财政部门评估融资平衡方案，严控区域债务风险，要求财政补助项目必须论证区域偿债能力；项目主管部门审查技术可行性，确保收益测算科学合理。
2．“四库管理”动态优化
财政部门负责管理专项债券项目库，对专项债券资金实行穿透式监管，分设储备库、核准库、发行库、存续库四个子库。其中，储备库为常态化储备项目，每年10月底前集中申报，次年1月底、3月底前补充报送；核准库为经省发展改革委、省财政厅、省级项目主管部门复审通过的项目，报省人民政府审核批准后，纳入核准库管理，并报国家发展改革委、财政部备案；发行库系根据专项债券限额分配确定最终发行项目，实行“5月底前完成全年项目的发行前终审、6月底前完成全年专项债券发行工作”的约束；存续库为已发行专项债券的项目纳入存续库管理，跟踪资金使用与项目运营监督，对6个月未支出资金调整用途，12个月未支出则收回。
（二）流程优化：两上两下与绿色通道
1．“两上两下”流程
实行“两上两下流程”，即项目申报、审核、限额分配、资金拨付等环节。其中，“一上一下”为地方申报项目至储备库→省级分配限额；“二上二下”为地方确定发行项目→省级终审后转贷资金。
2．存量项目绿色通道
对于已发行专项债券的在建项目简化审核流程，在项目总投资和专项债券需求不变的前提下，省级纳入“绿色通道”，快速审核、优先发行，防止形成“半拉子”工程。
（三）风险防控强化：偿债备付金与联动管理
1．建立偿债备付金制度
省级建立专项债券偿债备付金制度，用于后续年度专项债券还本付息。鼓励有条件的市县探索建立偿债备付金制度。对收入较好的项目，探索建立专项债券提前偿还机制。
2．资产-债务联动管理
各地建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险。
三、未来地方政府专项债券发行的新特点与趋势预测
（一）“自审自发”试点范围扩大
审核权限的进一步下放，提高地方政府自主性，带动试点范围扩大；湖南省首个方案的落地实施，意味着其余首批试点地区即将落地实施方案，新一批的试点范围或将扩大，更多地区将获得“自审自发”权限，形成“省级审核+中央备案”的新模式。项目审核周期缩短，“自审自发”机制明显缩短项目审核周期，有利于专项债券发行效率持续提升。
（二）全生命周期管理成为标配
湖南省“四库管理”机制的创新，通过国家重大建设项目库与专项债券库互联互通，实时监测项目进度与资金流向，或将被更多地区借鉴，同时提升数字化升级，实现“申报、审核、发行”全流程穿透式监管。
（三）项目质量与效益导向强化
负面清单管理常态化，禁止类项目审核趋严；同时优先支持新质生产力、战略性前瞻性新兴产业基础设施项目等领域，确保资金使用的真实性和效益性，充分发挥专项债券在经济发展中的重要作用。
（四）资金使用精准投放
随着专项债券资金监管机制的持续完善，实行专户管理、专款专用，严防挤占、截留和挪用，使得专项债券资金切实用于项目建设，更好发挥专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。
（五）专项债券发行节奏加快
通过优化流程，减少项目审核时间，进一步加快专项债券发行效率。试点地区可实现“季度滚动发行”，应对经济波动更灵活；同时优化期限结构，延长发行期限，匹配重大项目回报周期，降低短期偿债压力。
（六）风险防控体系更加精细化
风险管理从“事后处置”转向“事前预防”，依托大数据建立区域债务风险预警模型，动态监测偿债备付金覆盖率、项目现金流等指标。湖南省专项债券偿债备付金制度的实施，精准把控债务风险。
四、结论
总体来看，地方政府专项债券作为我国财政政策的核心工具，在稳增长、调结构、惠民生中发挥了重要作用。《意见》的出台与《湖南方案》的落地共同构成专项债券管理改革的“政策—实践”闭环，核心在于通过放权激发地方活力，通过清单管理引导资源优化配置，通过全周期管理守住债务底线。未来，专项债券发行将呈现“效率化（审核周期缩短、发行效率提升）、精细化（全生命周期管理、数字化监管）、战略化（服务国家创新驱动与区域协调战略）”三大趋势，成为稳增长与防风险平衡的关键抓手。这一改革不仅为地方政府融资开辟新路径，更为中国经济高质量发展注入制度性动力。
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